، هادی طحان‌نظیف عضو حقوقدان و سخنگوی شورای نگهبان در ادامه نشستی که هفته گذشته در دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار شد و در آن به تبیین بند ۶ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری پرداخت، روز سه‌شنبه (۳۰ دی ۱۴۰۴) نیز باحضور در این دبیرخانه، مطالب و نکاتی درباره بند ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری بیان کرد.

وی ابتدا ضمن عرض تبریک به مناسبت اعیاد شعبانیه که در آستانه فرارسیدن آن قرار داریم، به یادآوری اجمالی مطالبی که در هفته گذشته بیان کرده پرداخت و تاکید کرد: سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، آسیب‌شناسی جامع و نظام مسائل این حوزه است. اگرچه بیش از ۶ سال از ابلاغ این سیاست‌ها می‌گذرد، اما علی‌رغم تلاش‌هایی که صورت گرفته، شاهد اثرات و نتایج ملموس و عینی در این رابطه نیستیم.

سه نکته در باب بند هفت

این استاد دانشگاه سپس درباره بند ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری که در خصوص تعیین محدوده‌ی اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه‌ی سالانه‌ی کل کشور (پیش‌بینی درآمدها، هدف‌گذاری‌ها، موارد هزینه و...) با اقداماتی نظیر تصویب قانون لازم و اصلاح آیین‌نامه‌ی داخلی مجلس است، به بیان مطالبش پرداخت.

وی نخست عنوان کرد: رویه‌ها و نظرات شورای نگهبان در خصوص لوایح بودجه برای محقق‌سازی این بند از سیاست‌های کلی می‌تواند موثر باشد؛ چراکه شورای نگهبان حداقل سالی یک بار با موضوع لایحه بودجه مواجه بوده است.

دکتر طحان‌نظیف سپس این بند را با اصل ۵۲ قانون اساسی مرتبط دانست. در این اصل آمده است: بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.

سخنگوی شورای نگهبان گفت: بنابراین براساس قانون اساسی، تهیه و تنظیم بودجه، صلاحیت انحصاری دولت و رسیدگی و تصویب بودجه، صلاحیت انحصاری مجلس شورای اسلامی است.

سومین نکته‌ای که وی بیان کرد این بود که اگر قانون جامع و مشخصی در رابطه با بند هفت داشتیم، با بسیاری از مشکلات مواجه نمی‌شدیم؛ از جمله اینکه در دوره‌ای دولت خواهان این بود که مجلس تغییری در لایحه ایجاد نکند و تنها آن را رد یا تایید کند. در حالی که این خواسته برخلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است.

دکتر طحان‌نظیف افزود: البته قوانین پراکنده‌ای مانند قانون برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور، قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال ۱۳۵۱ و قانون اصلاح مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ آیین‌نامه داخلی مجلس داریم، اما جامع و دربرگیرنده تمام فرآیندهای تدوین و تصویب لایحه بودجه نیستند.

سه مدل در نظام‌های حقوقی برای بررسی بودجه

این استاد دانشگاه در بخش دیگری از صحبت‌هایش به معرفی سه مدل در نظام‌های حقوقی دنیا و کشورهای مختلف برای بررسی بودجه پرداخت.

وی مدل اول را مجالس بودجه‌ریز نامید و درباره آن توضیح داد: در این مدل، مجالس اختیار مطلق دارند. اینگونه مجالس در نظام‌های ریاستی وجود دارد. به طور مثال در کشور آمریکا، کنگره صلاحیت نامحدود دارد؛ می‌تواند بودجه را بدون هیچ‌گونه محدودیتی تغییر دهد یا حتی لایحه دولت را کنار بگذارد و خودش بودجه بنویسد.

دکتر طحان‌نظیف مدل دوم را مجالس کم یا غیر تاثیرگذار معرفی کرد و درباره آن بیان داشت: این مدل خلاف مدل اول است و اینگونه مجالس در نظام‌های پارلمانی وجود دارد. مجلس انگلیس اینگونه است؛ یا باید آن را بپذیرد یا اینکه رد کند. مجلس هیچ‌گونه تغییری چه در درآمدها و چه در هزینه‌ها نمی‌تواند به وجود بیاورد.

سومین مدل از سوی این عضو حقوقدان شورای نگهبان، مجالس تاثیرگذار دانست و عنوان کرد: وضعیت این مدل مابین دو مدل قبلی قرار دارد. کشورهای دارای نظام‌های مختلط یعنی نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی، دارای چنین مجالسی هستند. اینگونه مجالس می‌توانند در لایحه بودجه اصلاحاتی را انجام دهند ولی در تغییر آن مبسوط الید نیستند و دارای چارچوب‌ها و محدودیت‌هایی هستند.

طحان‌نظیف ۴ مولفه مهم در مدل مجالس تاثیرگذار را نیز برشمرد:

۱. ممنوعیت ایجاد یا افزایش کسری بودجه

۲. ممنوعیت افزایش هزینه‌های کل

۳. تغییر محدود به کاهش هزینه‌ها

۴. تغییر در چارچوب تعیین‌شده از سوی مجلس

بررسی بودجه در ایران چگونه است؟

دکتر طحان‌نظیف بررسی بودجه در نظام حقوقی ایران را به مدل سوم یعنی مجالس تاثیرگذار نزدیک دانست و گفت: البته تاکنون هیچگونه مقرره یا حکمی که به صورت ماهوی، حدود اختیارات مجلس را در رابطه با لایحه بودجه مشخص کرده باشد، نداریم. آنچه داریم (احکام و ضوابط) مربوط به قانون بودجه است.

وی البته افزود که، چون ماهیت این دو موضوع تقریباً یکی است، می‌توانیم ملاک‌های معرفی شده برای قانون بودجه را برای لایحه بودجه نیز مدنظر قرار دهیم.

سخنگوی شورای نگهبان در همین خصوص و به منظور بیان ملاک‌ها، به سه نظریه تفسیری شورای نگهبان در رابطه با اصل ۵۲ قانون اساسی که در سال‌های ۱۳۷۴، ۱۳۷۸ و ۱۳۹۲ صادر شده است، اشاره کرد.

وی البته بیان داشت که شورای نگهبان ۴ نظریه تفسیری درخصوص اصل ۵۲ قانون اساسی ارائه کرده که سه نظریه آن مرتبط به این موضوع است.

در نظریه تفسیری سال ۱۳۷۴ آمده است: بودجه سالانه کشور و متمم آن و اصلاحات بعدی مربوط (در غیر مورد تغییر در ارقام بودجه) می‌بایست به صورت لایحه و از سوی دولت تقدیم مجلس گردد. در مورد امکان تغییر در ارقام بودجه از طریق طرحی که نمایندگان محترم تقدیم مجلس می‌کنند، شورای نگهبان به رای نرسید.

در نظریه تفسیری سال ۱۳۷۸ آمده است: نظر به اینکه عبارت "هرگونه اصلاحات در قانون بودجه" کلی است باید مصادیق آن مشخص گردد تا پاسخ روشن داده شود.

۱. تغییر در ارقام بودجه به نحوی که در کل بودجه تاثیر بگذارد به وسیله طرح قانونی با توجه به اصل ۵۲ قانون اساسی امکان‌پذیر نیست.

۲. تصویب متمم و چند دوازدهم بودجه از طریق طرح قانونی باتوجه به اصل ۵۲ قانون اساسی جایز نمی‌باشد.

۳. در خصوص تغییر در ارقام بودجه به وسیله طرح قانونی در صورتی که در بودجه کل کشور تاثیر نگذارد رای تفسیری نیاورده است.

۴. الحاق و حذف نیز همانند تغییر در ارقام بودجه است.

در نظریه تفسیری سال ۱۳۹۲ نیز آمده است: تغییر در ارقام بودجه به نحوی که شاکله بودجه را تغییر دهد، امکان‌پذیر نیست و نتیجتاً خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی می‌باشد.

دکتر طحان‌نظیف گفت: بنابراین اگر به دنبال ضوابط و ملاک‌هایی در خصوص بندهای ۶ و ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری هستیم، نظریات تفسیری شورای نگهبان می‌تواند مدنظر قرار گیرد و این نهاد تا حدودی به بیان ضوابط پرداخته است.

شاکله بودجه چیست؟

سخنگوی شورای نگهبان سپس درباره عبارت شاکله بودجه که در نظریه تفسیری این شورا در سال ۱۳۹۲ آمده است، عنوان کرد: به نظر می‌رسد هر تغییری که سقف بودجه را افزایش دهد، شاکله را به هم زده است. همچنین به نظر می‌رسد اگر با تغییرات، سقف بودجه رعایت شود، اما سیاست‌ها و برنامه‌های کلان دولت که لایحه ذکر شده تحت تاثیر قرار بگیرد، شاکله بودجه به هم ریخته شده است.

وی خاطرنشان کرد: شورای نگهبان نسبت به افزایش سقف بودجه چه در لایحه بودجه و چه در اصلاحات و تغییراتی که در طول سال به وجود می‌آید، حساس و یکی از ایرادهای پرتکرار این شورا نسبت به لوایح بودجه سنواتی است. این ایراد در قالب مغایرت با اصل ۵۲ قانون اساسی ارائه می‌شود.

طحان‌نظیف صحبت‌هایش را اینگونه جمع‌بندی کرد: بنابراین بخشی از چارچوب یا به عبارتی دیگر حدود و ثغور تغییرات لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی مشخص و روشن است؛ از جمله اینکه سقف بودجه افزایش نیابد، برنامه‌های کلان و سیاست‌ها تغییر نیابد و درآمدها و هزینه‌ها تراز باشد تا بودجه دچار کسری نشود.

وی افزود:، اما بخشی از حدود و ثغور و چارچوب تغییرات بودجه توسط مجلس شورای اسلامی همچنان مشخص و روشن نیست. در این خصوص باید نشست‌های علمی برگزار کرد. از ظرفیت مراکز دانشگاهی و پژوهشی استفاده کرد و با مطالعه تطبیقی از مدل‌های سایر کشورها نیز بهره برد.

وی در همین رابطه رجوع به مشروح مذاکرات قانون اساسی را هم مهم دانست و در همین رابطه بخشی از سخنان شهید آیت‌الله بهشتی به عنوان نایب رئیس مجلس خبرگان قانون اساسی را قرائت کرد.

پاسخ به یک سوال درباره اصلاح ساختار بودجه

سخنگوی شورای نگهبان در پایان در این نشست علمی به سوالات متعدد حاضران پاسخ داد و در در پاسخ به سوال یکی از حاضران که درباره اصلاح ساختار بودجه بود نیز گفت: اصلاح ساختار بودجه مورد تاکید رهبر معظم انقلاب است؛ این موضوع که دارای ابعاد مختلفی بوده و از موضوعات بر زمین مانده است و تاکنون اقدامی شایسته در این رابطه صورت نگرفته است.

وی افزود: رهبر معظم انقلاب یکی از اصلاحات ساختاری بودجه را عدم اتکا به نفت برشمرده‌اند.

این استاد دانشگاه در همین خصوص اظهار کرد: از نگاه حقوقی نیز بودجه یک‌ساله نباید دارای احکام غیرسالانه باشد. بودجه یک ساله جای احکام دائمی نیست. البته مجلس یک حرکت اصلاحی در این رابطه شروع کرده است.

دکتر طحان‌نظیف در پایان از حاضران و محققان خواست که کتاب حقوق بودجه را که به همت پژوهشکده شورای نگهبان منتشر شده را مورد توجه قرار دهند؛ چراکه در این کتاب رویه‌های شورای نگهبان نسبت به لایحه بودجه احصا و مصادیق آن هم ذکر شده است.